Beschluss vom 09. Juli 1997 - 2 BvR 389/94

L e i t s ä t z e

zum Beschluß des Zweiten Senats vom 9. Juli 1997

- 2 BvR 389/94 -

1. Das Gesetzesinitiativrecht, das die Verfasung des Freistaates Bayern einem gemäß Art. 71 Abs. 2 des Bayerischen Landesverwaltungsgesetzes rechtsgültigen Volksbegehren einräumt, unterscheidet sich von den politischen Individualrechten jedes einzelnen der Gruppe der Unterzeichner angehörenden Aktivbürgers; es stellt keine grundrechtlich geschützte Berechtigung dieser Gesamtheit der Unterzeichner dar. Seine Verletzung kann daher mit der Verfassungsbeschwerde nicht gerügt werden

2. Rügen der Verletzung von grundrechtsgleichen Gewährleistungen durch ein Landesverfassungsgericht können mit der Verfassungsbeschwerde zum Bundesverfassungsgericht nicht geltend gemacht werden, wenn sie sich auf ein Verfahren des Landesverfassungsgerichts beziehen, on dem dieses eine landesverfassungsrechtliche Streitigkeit in der Sache abschließend entscheidet (zuletzt offen gelassen in BVerfGE 30, 112 [122])

BUNDESVERFASSUNGSGERICHT

- 2 BvR 389/94 -

hat das Bundesverfassungsgericht - Zweiter Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter

Präsidentin Limbach,

Graßhof,

Kruis,

Kirchhof,

Winter,

Sommer,

Jentsch,

Hassemer

am 9. Juli 1997 beschlossen:

1. Die Verfassungsbeschwerde wird verworfen

A.

Die Verfassungsbeschwerde betrifft die Frage, ob das Bundesverfassungsgericht zur Überprüfung einer Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs befugt ist, in der das für Wahlen geltende Neutralitätsgebot nicht auf Volksabstimmungen übertragen, dort vielmehr ein Sachlichkeitsgebot anerkannt wird. Der Bayerische Verfassungsgerichtshof hatte diese Entscheidung im Verfahren gemäß Art. 81 Abs. 2 des Landeswahlgesetzes (BayLWG) getroffen, nachdem er gegen die Entscheidung des Bayerischen Landtags zur Prüfung der Durchführung des Volksentscheids über das Abfallrecht in Bayern angerufen worden war.

I.

Die Verfassung des Freistaates Bayern sieht in Art. 71 vor, daß Gesetzesvorlagen aus der Mitte des Landtags, vom Senat oder vom Volk (Volksbegehren) eingebracht werden können. Das Gesetzgebungsrecht weist die Verfassung in Art. 72 Abs. 1 dem Landtag oder dem Volk (Volksentscheid) zu. Das unmittelbare Gesetzgebungsrecht des Volkes ist in Art. 63 ff. BayLWG näher geregelt:

Es bedarf zunächst eines schriftlichen Antrags auf Zulassung eines Volksbegehrens für einen beizufügenden, ausgearbeiteten und mit Gründen versehenen Gesetzentwurf. Der Antrag muß von 25.000 Stimmberechtigten unterschrieben werden. Ferner müssen ein Beauftragter und ein Stellvertreter bezeichnet werden, die berechtigt sind, verbindliche Erklärungen zum Antrag abzugeben und entgegenzunehmen (Art. 64 BayLWG). Dem Staatsministerium des Innern obliegt die Entscheidung, ob dem Zulassungsantrag stattzugeben ist. Hält es die gesetzlichen Voraussetzungen nicht für gegeben, so hat es die Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs herbeizuführen (Art. 65 BayLWG). Gibt es einem Zulassungsantrag statt, so macht das Staatsministerium des Innern das Volksbegehren bekannt und setzt den Zeitraum fest, innerhalb dessen die Eintragungen für das Volksbegehren vorgenommen werden können (Art. 66 Abs. 1 BayLWG). Wird innerhalb dieser Eintragungsfrist das Begehren nach Schaffung eines Gesetzes von mindestens einem Zehntel der Stimmberechtigten gestellt, so ist das Volksbegehren rechtsgültig (Art. 71 Abs. 2 BayLWG). Es ist vom Landtag binnen drei Monaten nach Unterbreitung durch den Ministerpräsidenten zu behandeln. Nimmt der Landtag den begehrten Gesetzentwurf unverändert an, so entfällt der Volksentscheid (Art. 73 Abs. 3 BayLWG). Anderenfalls ist das rechtsgültige Volksbegehren dem Volk binnen weiterer drei Monate zur Entscheidung vorzulegen (Art. 73 Abs. 1 BayLWG). Dabei kann der Landtag dem Volk einen eigenen Gesetzentwurf zur Entscheidung mit vorlegen, wenn er den Entwurf des Volksbegehrens ablehnt (Art. 73 Abs. 4 BayLWG). Die Staatsregierung setzt den Tag der Abstimmung fest und macht ihn zusammen mit dem Gegenstand des Volksentscheids bekannt (Art. 75 Abs. 1 BayLWG). Dabei muß sie auch eine Erläuterung geben, die "bündig und sachlich" sowohl die Begründung der Antragsteller wie ihre eigene und die Auffassungen des Landtags und des Senats darlegen soll (Art. 74 Abs. 7 BV; Art. 75 Abs. 2 Nr. 3 BayLWG).

Ein Gesetzentwurf ist durch Volksentscheid angenommen, wenn die Mehrheit der abgegebenen gültigen Stimmen auf Zustimmung lautet. Stehen mehrere Gesetzentwürfe zur Abstimmung, so ist derjenige angenommen, der die meisten Zustimmungen erhalten hat, sofern deren Zahl die Zahl der Ablehnungen übersteigt (Art. 80 BayLWG). Der Landeswahlausschuß stellt das zahlenmäßige Ergebnis des Volksentscheids fest (Art. 79 Abs. 1 BayLWG).

Die Prüfung der Durchführung des Volksentscheids obliegt dem Landtag (Art. 81 Abs. 1 BayLWG). Gegen dessen Beschlüsse kann der Verfassungsgerichtshof angerufen werden; hierzu sind der Beauftragte des dem Volksentscheid unterstellten Volksbegehrens und eine qualifizierte Minderheit des Landtags berechtigt (Art. 81 Abs. 2 BayLWG).

II.

Im November 1989 beantragten Stimmberechtigte, die in der Bürgeraktion "Das bessere Müllkonzept e.V." zusammengeschlossen waren, beim Bayerischen Staatsministerium des Innern die Zulassung eines Volksbegehrens über den Entwurf eines bayerischen Abfallwirtschaftsgesetzes. Beauftragte der Antragsteller im Sinne des Art. 64 Abs. 2 BayLWG war die Beschwerdeführerin. Dem Zulassungsantrag wurde stattgegeben. Nachdem sich 12,8 vom Hundert der Stimmberechtigten eingetragen hatten, stellte der Landeswahlleiter die Rechtsgültigkeit des Volksbegehrens fest. Der Bayerische Landtag lehnte den Gesetzentwurf ab und beschloß, dem Volk einen eigenen Entwurf eines bayerischen Abfallwirtschafts- und Altlastengesetzes zur Entscheidung mit vorzulegen.

Den vollständigen Text der beiden Entwürfe sowie die Erläuterung machte die Bayerische Staatsregierung in Form einer Broschüre bekannt, die an alle bayerischen Haushalte verteilt wurde. Die Beschwerdeführerin und die Bürgeraktion werteten Teile der Broschüre als unzulässige Beeinflussung der Abstimmung und beantragten beim Bayerischen Verfassungsgerichtshof den Erlaß einer einstweiligen Anordnung. Das Gericht wies den Antrag wegen des Vorrangs des besonderen Prüfungsverfahrens nach Art. 81 BayLWG zurück.

Der am 17. Februar 1991 durchgeführte Volksentscheid erbrachte eine die Zahl der Ablehnungen übersteigende Mehrheit von Ja-Stimmen für den Gesetzentwurf des Bayerischen Landtags, der damit angenommen war.

In einem sich anschließenden Verfahren beim Bayerischen Landtag zur Prüfung der Durchführung des Volksentscheids gemäß Art. 81 Abs. 1 BayLWG machte die Bürgeraktion geltend, staatliche und kommunale Amtsträger hätten sich im Vorfeld des Volksentscheids in verschiedener Weise nachhaltig für den Gesetzentwurf des Landtags und gegen den Gesetzentwurf des Volksbegehrens ausgesprochen. Sie hätten auf das Abstimmungsverhalten der Stimmberechtigten eingewirkt und hierdurch die staatliche Neutralitätspflicht verletzt.

Der Bayerische Landtag entschied, daß der Volksentscheid gültig sei. Gegen diesen Beschluß rief u.a. die Beschwerdeführerin als Beauftragte des Volksbegehrens den Bayerischen Verfassungsgerichtshof an und beantragte, den Volksentscheid für ungültig zu erklären.

Der Bayerische Verfassungsgerichtshof wies durch die angegriffene Entscheidung vom 19. Januar 1994 diesen Antrag ab. Die Rügen seien unbegründet. Das auf Wahlen bezogene Neutralitätsgebot lasse sich auf das Volksgesetzgebungsverfahren nicht übertragen. An seine Stelle trete ein Sachlichkeitsgebot (Objektivitätsgebot). Der Verfassungsgerichtshof legt im einzelnen dar, daß die staatlichen Organe sich an dieses Gebot gehalten hätten. Soweit demgegenüber unzulässige Beeinflussungen durch kommunale Amtsträger in Betracht kämen, könne hieraus nicht der Schluß gezogen werden, daß...