Beschluss vom 13.04.2021 - BVerwG 30 GS 1.20

CourtDas Bundesverwaltungsgericht
Judgment Date13 s 2021
Neutral CitationBVerwG 30 GS 1.20
ECLIDE:BVerwG:2021:130421B30GS1.20.0
CitationBVerwG, Beschluss vom 13.04.2021 - 30 GS 1.20
Applied rulesBArchG § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1,VwGO §§ 11, 99 Abs. 1 Satz 2 Alt. 1, Abs. 2 Satz 2
Record Number130421B30GS1.20.0
Subjectpresse-, rundfunk-, archiv- und medienrechtlichen Informations-, Einsichts- und Auskunftsrecht
Registration Date02 t 2021

BVerwG 30 GS 1.20

In der Vorlagefrage betreffend die Verwaltungsstreitsache hat der Große Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 13. April 2021
durch
den Präsidenten des Bundesverwaltungsgerichts Prof. Dr. Dr. h.c. Rennert,
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Fricke,
den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Domgörgen,
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Liebler,
die Vorsitzende Richterin am Bundesverwaltungsgericht Schipper,
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Stengelhofen-Weiß,
den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Kraft,
den Vizepräsidenten des Bundesverwaltungsgerichts Prof. Dr. Korbmacher,
die Vorsitzende Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Held-Daab,
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Steinkühler und
den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Häußler
ohne mündliche Verhandlung
beschlossen:

  1. Der vorlegende Senat ist insofern an die Entscheidung des Fachsenats im vorliegenden Verfahren gebunden, als er seiner Sachentscheidung nach § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BArchG dieselbe Auslegung des Begriffs des Wohles der Bundesrepublik Deutschland in Ansehung des postmortalen Vertraulichkeitsschutzes zugrunde legen muss, die der Fachsenat dem Geheimhaltungsgrund des § 99 Abs. 1 Satz 2 Alt. 1 VwGO zugrunde gelegt hat (sogenannte präjudizielle Wirkung).
  2. Ob die Offenlegung der Namen verstorbener Informanten dem Wohl des Bundes Nachteile bereiten würde, ist aufgrund einer strukturierten Einzelfallprüfung zu entscheiden. Dabei kommt einem Zeitablauf von ca. 30 Jahren eine bedeutsame, aber nicht die allein entscheidende Rolle zu. Ein besonderes Offenbarungsinteresse kann eine frühere Offenlegung rechtfertigen, ein besonderes Geheimhaltungsinteresse eine längere Geheimhaltung gebieten.
Gründe I

1 Die Klägerin des Ausgangsverfahrens ist Herausgeberin des Nachrichtenmagazins "DER SPIEGEL". Der Bundesnachrichtendienst teilte ihr im Juli 2014 auf einen archivrechtlichen Nutzungsantrag mit, dass er während der sogenannten SPIEGEL-Affäre im Jahr 1962 Kontakt zu zwei Personen aus der Redaktion gehabt habe. Deren namentlicher Benennung stünden vorrangige Belange des Staatswohls entgegen. Mit ihrer daraufhin erhobenen Klage begehrt die Klägerin unter Berufung auf das Bundesarchivgesetz Auskunft zu sämtlichen sogenannten konspirativen Linien vor, während und nach der SPIEGEL-Affäre im Jahre 1962.

2 Der vorlegende 6. Senat gab der Beklagten auf, im Einzelnen bezeichnete Unterlagen vollständig und ungeschwärzt vorzulegen. Dem kam die Beklagte nur teilweise nach und legte im Übrigen eine Sperrerklärung des Bundeskanzleramtes vor. Darin wurde die ungeschwärzte Vorlage der Unterlagen, insbesondere die Preisgabe der Klar- und Tarnnamen von verstorbenen oder noch lebenden Informanten des Bundesnachrichtendienstes unter Berufung auf das Wohl des Bundes und die ihrem Wesen nach bestehende Geheimhaltungsbedürftigkeit verweigert. Den Informanten sei zugesichert worden, ihre Namen auch nach ihrem Tod geheim zu halten.

3 Mit Beschluss vom 20. September 2019 - 20 F 12.17 - (Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 81) billigte der Fachsenat nach § 189 VwGO im In-camera-Verfahren nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO die Schwärzungen der Namen der Informanten weitgehend. Die Erhaltung der Funktionsfähigkeit und Effektivität der Sicherheitsbehörden des Bundes sowie ihr Tätigwerden im Rahmen der ihnen durch Gesetz übertragenen Aufgaben lägen im öffentlichen Interesse. Das für die Gewinnung von Informanten notwendige Vertrauen in die Verlässlichkeit von unbefristeten Vertraulichkeitszusagen rechtfertige grundsätzlich den Schutz von Informanten über deren Tod hinaus und begründe damit einen Weigerungsgrund im öffentlichen Interesse, sofern nicht besondere Umstände vorlägen. Liege der (mutmaßliche) Tod eines Informanten allerdings länger als 30 Jahre zurück, sei der reine Zeitablauf grundsätzlich ein ausreichender Grund für das Entfallen von Geheimhaltungsgründen. Denn es sei nicht erkennbar, dass die Verlässlichkeit einer Vertraulichkeitszusage auch noch nach so einem großen Zeitablauf potenzielle Informanten in ihrer Entscheidung für diese Tätigkeit beeinflussen könnte.

4 Der 6. Senat hat mit Beschluss vom 13. Mai 2020 - 6 A 14.19 - beim Fachsenat angefragt, ob dieser an seiner Rechtsauffassung festhalte. Er beabsichtige seine eigene Rechtsprechung fortzuführen, die postmortalen nachrichtendienstlichen Quellenschutz bei vor Jahrzehnten abgeschlossenen Vorgängen nur dann als gerechtfertigt erachte, wenn sich aus einer vollständigen Offenlegung von Unterlagen aufgrund einer Einzelfallwürdigung die Gefahr eine Beeinträchtigung der Arbeitsfähigkeit und Aufgabenerfüllung der Sicherheitsbehörden ergeben würde. Der Fachsenat hat mit Beschluss vom 4. November 2020 - 20 AV 1.20 - an seiner Rechtsprechung festgehalten und zur Begründung ausgeführt: Das Bundesverfassungsgericht habe im Fall Lembke (BVerfG, Beschluss vom 13. Juni 2017 - 2 BvE 1/15 - BVerfGE 146, 1 Rn. 122 ff.) ausdrücklich einen postmortalen Vertraulichkeitsschutz im Interesse der Funktionsfähigkeit der Nachrichtendienste anerkannt und die Offenlegung der Namen als begründungsbedürftige Ausnahme behandelt. Deshalb habe der Fachsenat mit Beschluss vom 24. Oktober 2018 - 20 F 15.16 - (BVerwGE 163, 271 Rn. 26 ff.) bei über den Tod hinausgehenden Geheimhaltungszusagen eine "strukturierte Einzelfallprüfung" bezüglich des Geheimhaltungsgrundes des § 99 Abs. 1 Satz 2 Alt. 1 VwGO vorgesehen. Danach sei zunächst zu fragen, ob besondere Umstände vorlägen, die eine vorzeitige Bekanntgabe des Namens der nachrichtendienstlichen Verbindung rechtfertigten. Dies sei etwa bei der Verstrickung in NS-Verbrechen oder Terroranschläge der Fall. Lägen keine besonderen Umstände vor, erscheine eine Freigabe der persönlichen Daten des Informanten erst 30 Jahre nach dessen Ableben oder mutmaßlichem Ableben gerechtfertigt. Nach Ablauf dieser Frist sei eine weitere Geheimhaltung grundsätzlich nur zulässig, wenn dafür wiederum besondere Umstände vorlägen. Hieran halte der Fachsenat fest. Das von ihm entwickelte Modell einer strukturierten Einzelfallprüfung bewege sich im Rahmen zulässiger richterlicher Rechtsfortbildung. Der maßgebliche Grund dafür, dass er bei Vorliegen einer unbeschränkten Vertraulichkeitszusage im Normalfall eine 30-jährige Geheimhaltung nach dem Tod für angemessen halte, sei der Umstand, dass der Staat gegenüber dem Informanten eine gesetzlich zulässige Verpflichtung eingegangen sei, auf deren Einhaltung der Informant vertraut habe und im Normalfall vertrauen dürfe. Auch das Bundesverfassungsgericht hebe hervor, dass mit der Geheimhaltungszusage ein Vertrauensschutztatbestand im Sinne des Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 20 Abs. 3 GG gesetzt worden sei (BVerfG, Beschluss vom 13. Juni 2017 - 2 BvE 1/15 - BVerfGE 146, 1 Rn. 104).

5 Der Fachsenat hat darüber hinaus Zweifel an der Statthaftigkeit der Anrufung des Großen Senats geäußert. Die Besonderheiten des In-camera-Verfahrens, das mit einer rechtskräftigen Zwischenentscheidung ende, schlössen die nachträgliche Anrufung des Großen Senats zum Zwecke der Kontrolle der zuvor verwendeten rechtlichen Maßstäbe aus. Zudem erscheine fraglich, ob die Voraussetzungen der Divergenz nach § 11 Abs. 2 VwGO vorlägen und ob bei deren Fehlen die Anrufung des Großen Senats wegen grundsätzlicher Bedeutung nach § 11 Abs. 4 VwGO möglich sei. Sowohl für die Divergenz- als auch für die Grundsatzvorlage fehle es an der Entscheidungserheblichkeit, da der 6. Senat nicht mehr die Möglichkeit habe, auf der Grundlage seiner Rechtsauffassung zu entscheiden. Mangels Aktenkenntnis fehle ihm die Tatsachengrundlage für die von ihm geforderte umfassende Einzelfallabwägung.

6 Mit Beschluss vom 3. Dezember 2020 - 6 A 14.19 - hat daraufhin der 6. Senat den Großen Senat angerufen und folgende Rechtsfrage zur Entscheidung vorgelegt: Rechtfertigen Gründe des Staatswohls, den Schutz der Identität nachrichtendienstlicher Informanten bei vor Jahrzehnten abgeschlossenen Vorgängen regelhaft auf einen Zeitraum von etwa 30 Jahren über deren Tod hinaus zu erstrecken, wenn solche Personen nicht zum Kreis von NS-Tätern gehören und auch selbst keine schweren, insbesondere terroristischen Straftaten begangen haben?

7 Ihm sei die beabsichtigte Einzelfallabwägung nicht möglich, ohne von der neueren Rechtsprechung des Fachsenats im Sinne von § 11 Abs. 2 VwGO abzuweichen. Der Fachsenat habe mit seiner Regelvermutung für den postmortalen Quellenschutz von etwa 30 Jahren nach dem (mutmaßlichen) Tod des Informanten das Staatswohl grundlegend neu interpretiert. Das führe dazu, dass selbst dann, wenn weder eine Enttarnung aktiver Informanten drohe noch der Erfolg eines konkret laufenden Vorgangs durch die Offenlegung gefährdet sei, der Tod des Informanten das Geheimhaltungsinteresse grundsätzlich nicht entfallen lasse. Bei vor Jahrzehnten abgeschlossenen Vorgängen sei postmortaler Vertrauensschutz aber nur dann gerechtfertigt, wenn die Bekanntgabe die künftige Aufgabenerfüllung der Sicherheitsbehörden erschweren würde. Sofern eine Abweichung im Sinne von § 11 Abs. 2 VwGO nur bei Anwendung ein und derselben Norm in Betracht komme, werde die Frage wegen grundsätzlicher Bedeutung im Sinne von § 11 Abs. 4 VwGO an den Großen Senat gerichtet, da dies zur Sicherung einer einheitlichen Rechtsprechung erforderlich sei.

8 Von einer Stellungnahme haben alle Revisionssenate abgesehen.

II

9 Der Große Senat beim Bundesverwaltungsgericht entscheidet über die Vorlage ohne Durchführung einer mündlichen Verhandlung (§ 11 Abs. 7 Satz 2 VwGO) und in der für Divergenzvorlagen...

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