Beschluss vom 16.10.2025 - BVerwG 6 B 5.25

1 Die Klägerin bietet ihren Endkunden Mobilfunkleistungen an. Mangels eines eigenen Mobilfunknetzes bezieht sie hierfür Vorleistungen der Mobilfunknetzbetreiber.

2 In der Vergangenheit waren die Lizenzen, die die Regulierungsbehörde den Netzbetreibern für den nach damaliger Rechtslage lizenzpflichtigen Betrieb ihrer Mobilfunknetze erteilt hatte, an die Verpflichtung geknüpft, Diensteanbietern diskriminierungsfrei Zugang zu Mobilfunkdiensten zu gewähren (sog. Diensteanbieterverpflichtungen). Diese sog. UMTS-Lizenzen waren bis Ende 2020 befristet. In den Jahren 2016 und 2017 veröffentlichte die Bundesnetzagentur mehrere - jeweils aufeinander aufbauende - Ausarbeitungen zum weiteren Ausbau digitaler Funkinfrastrukturen ("Frequenzkompass", "Orientierungspunkte", "Eckpunkte"). Darin wies sie im Zusammenhang mit der vorgesehenen Bereitstellung weiterer, insbesondere für den Ausbau von 5G-Infrastrukturen geeigneter Frequenzen auf die zu prüfende Möglichkeit der Auferlegung einer Diensteanbieterverpflichtung über das Jahr 2020 hinaus hin.

3 Mit Beschluss vom 14. Mai 2018 ordnete die Präsidentenkammer der Bundesnetzagentur an, dass der Zuteilung von Frequenzen in den Bereichen 2 GHz und 3,6 GHz für den drahtlosen Netzzugang ein Vergabeverfahren voranzugehen habe, und bestimmte ferner, dieses als Versteigerungsverfahren durchzuführen.

4 Am 12. Juli 2018 fand auf Einladung des Bundesministeriums für Verkehr und digitale Infrastruktur (BMVI) ein sog. Mobilfunkgipfel statt, an dem neben den drei etablierten Mobilfunknetzbetreibern sowie Vertretern der Bundesländer und Kommunen auch der Präsident der Bundesnetzagentur teilnahm. Unternehmen aus dem Kreis der Diensteanbieter waren nicht vertreten. In einer anschließend veröffentlichten "Gemeinsamen Erklärung zum Mobilfunkgipfel" erklärten sich die Mobilfunknetzbetreiber u. a. bereit, bei "investitionsfördernden Rahmenbedingungen" Versorgungslücken in besiedelten Gebieten zu schließen, die nach einer Erfüllung der geltenden Versorgungsauflagen verblieben. Bund, Länder und Kommunen sagten zu, "investitionsfördernde und -sichernde Rahmenbedingungen" für den Ausbau der Mobilfunknetze zu schaffen sowie wirksame Anreize für einen beschleunigten und effizienten Ausbau der Mobilfunknetze herbeizuführen. Dies beinhaltete u. a. für den Bund den Aufschub des Zahlungsbeginns und die Stundung der Zahlung (Ratenzahlung) der Auktionserlöse für Netzbetreiber, die verbindliche kooperative Erschließungszusagen abgäben.

5 Am 13. Juli 2018 führte die Bundesnetzagentur eine mündliche Anhörung zu den wesentlichen frequenzregulatorischen Aspekten des Verfahrens zur Vergabe der Frequenzen aus den Bereichen 2 GHz und 3,6 GHz sowie insbesondere der Themen Versorgungsverpflichtung und Diensteanbieterregelung durch. Den interessierten Kreisen wurde im Anschluss Gelegenheit zur schriftlichen Ergänzung ihres Vorbringens gegeben. Die Klägerin führte unter dem 20. Juli 2018 aus, dass eine Diensteanbieterverpflichtung unverzichtbar sei, und beantragte, eine im Einzelnen von ihr ausformulierte Regelung in die Vergabebedingungen aufzunehmen. Mit Schreiben vom 12. Oktober 2018 nahm die Klägerin zu dem am 24. September 2018 veröffentlichten Konsultationsentwurf der Bundesnetzagentur zu den Vergabe- und Auktionsregeln Stellung. Sie wiederholte ihre Anträge und ergänzte diese um mehrere Hilfsanträge.

6 Mit Beschluss der Präsidentenkammer vom 26. November 2018 erließ die Bundesnetzagentur die Entscheidung über die Festlegungen und Regeln im Einzelnen (Vergaberegeln) und über die Festlegungen und Regelungen für die Durchführung des Verfahrens (Auktionsregeln) zur Vergabe von Frequenzen aus den Bereichen 2 GHz und 3,6 GHz für den drahtlosen Netzzugang zum Angebot von Telekommunikationsdiensten. Die Vergaberegeln umfassen u. a. die Voraussetzungen für die Zulassung zum Versteigerungsverfahren (Ziffer III.1), die Bestimmung der Frequenznutzung, für die die zu vergebenden Frequenzen unter Beachtung des Frequenzplans verwendet werden dürfen (Ziffer III.2) sowie das Mindestgebot (Ziffer III.5). Teil der Vergaberegeln sind ferner die Frequenznutzungsbestimmungen, die u. a. Versorgungspflichten (Ziffern III.4.3 bis III.4.12) und Verhandlungspflichten (Ziffern III.4.15 bis III.4.17) festlegen. Ziffer III.4.15 enthält folgende Regelung: "Zuteilungsinhaber haben mit geeigneten Diensteanbietern über die Mitnutzung von Funkkapazitäten zu verhandeln. Die Verhandlungen sollen diskriminierungsfrei sein und die bereitzustellenden Kapazitäten nicht auf bestimmte Dienste, Funktechniken oder Anwendungen beschränkt werden."

7 Die Frequenzversteigerung fand vom 19. März bis zum 12. Juni 2019 statt.

8 Die Klägerin hat gegen den Beschluss vom 26. November 2018 Klage mit dem Ziel erhoben, dass den Mobilfunknetzbetreibern anstelle eines nicht verpflichtenden Verhandlungsgebots eine Diensteanbieterverpflichtung als Bestandteil der Frequenzzuteilung auferlegt wird. Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 3. Juli 2019 als unzulässig abgewiesen. Auf die Revision der Klägerin hat der Senat das Urteil des Verwaltungsgerichts mit Urteil vom 20. Oktober 2021 aufgehoben, soweit die Klage hinsichtlich des auf Neubescheidung gerichteten weiteren Hilfsantrags abgewiesen worden ist, und die Sache insoweit zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Verwaltungsgericht zurückverwiesen. Es bedürfe weiterer tatsächlicher Feststellungen, um zu klären, ob die Bundesnetzagentur über die Vergabe- und Auktionsregeln frei von Verfahrens- und Abwägungsfehlern entschieden habe. Im Übrigen wurde die Revision zurückgewiesen.

9 Nach Durchführung eines Erörterungstermins am 26. April 2024 sowie eines Beweistermins am 3. und 4. Juni 2024 hat das Verwaltungsgericht mit aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 26. August 2024 ergangenem Urteil der Klage hinsichtlich des noch rechtshängigen Antrags stattgegeben. Es hat die Beklagte, soweit das Bundesverwaltungsgericht durch Revisionsurteil vom 20. Oktober 2021 das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 3. Juli 2019 aufgehoben und zur Verhandlung und Entscheidung an das Gericht zurückverwiesen hat, verpflichtet, unter Aufhebung der Entscheidung der Präsidentenkammer der Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen vom 26. November 2018 über die Festlegungen und Regelungen im Einzelnen (Vergaberegeln) und über die Festlegungen und Regelungen für die Durchführung des Verfahrens (Auktionsregeln) zur Vergabe von Frequenzen in den Bereichen 2 GHz und 3,6 GHz den Antrag der Klägerin vom 20. Juli 2018 und gleichlautend vom 12. Oktober 2018 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.

10 Zur Begründung hat das Verwaltungsgericht im Wesentlichen ausgeführt: Die Klägerin sei klagebefugt. Als Diensteanbieterin habe sie sich für die beantragte Ergänzung der Vergabebedingungen zunächst auf § 61 Abs. 3 Satz 2 Nr. 4 TKG 2004 und nunmehr auf § 100 Abs. 4 Nr. 4 TKG stützen können. Nach dem Gesamtergebnis des Verfahrens stehe zur Überzeugung des Gerichts fest, dass die Präsidentenkammerentscheidung vom 26. November 2018 an beachtlichen Verfahrensfehlern leide. Zum einen begründe die konkrete Verfahrensgestaltung der Präsidentenkammer gegenüber allen ihrer drei Mitglieder die Besorgnis der Befangenheit. Zum anderen liege ein Verstoß gegen die unionsrechtlich garantierte Unabhängigkeit der Bundesnetzagentur als nationaler Regulierungsbehörde vor. Ferner bestehe unter dem Gesichtspunkt der faktischen Vorfestlegung ein Abwägungsdefizit. Die Klägerin habe daher einen Anspruch auf Neubescheidung ihrer Anträge vom 20. Juli 2018 bzw. 12. Oktober 2018.

11 Die Revision gegen sein Urteil hat das Verwaltungsgericht nicht zugelassen. Dagegen wendet sich die Beklagte mit der Beschwerde, der die Klägerin entgegentritt.

12 Die auf sämtliche Zulassungsgründe gestützte Beschwerde der Beklagten gegen die Nichtzulassung der Revision hat keinen Erfolg.

13 Das Verwaltungsgericht hat die Beklagte verpflichtet, "unter Aufhebung der Entscheidung der Präsidentenkammer der Bundesnetzagentur (...) vom 26. November 2018 (...) den Antrag der Klägerin (...) unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden." Es hat seine Entscheidung auf drei jeweils unabhängig voneinander tragende Begründungen gestützt: Erstens leide die Präsidentenkammerentscheidung vom 26. November 2018 an einem beachtlichen Verfahrensverstoß, weil alle drei Mitglieder der Präsidentenkammer wegen Besorgnis der Befangenheit nicht an der streitgegenständlichen Entscheidung hätten mitwirken dürfen. Zweitens liege ein Verstoß gegen die unionsrechtlich garantierte Unabhängigkeit der Bundesnetzagentur als nationaler Regulierungsbehörde vor. Und drittens sei ein materieller Fehler im Abwägungsvorgang, nämlich ein Abwägungsdefizit unter dem Gesichtspunkt der faktischen Vorfestlegung festzustellen.

14 Ist die vorinstanzliche...