Beschluss vom 16.10.2025 - BVerwG 6 B 6.25

1 Die Klägerin zu 2. vertreibt durch zu ihrem Konzern gehörende Tochtergesellschaften, zu denen unter anderem die Klägerin zu 1. gehört, im eigenen Namen und auf eigene Rechnung Mobilfunkleistungen. Mangels eigenen Mobilfunknetzes beziehen die Klägerinnen hierfür Vorleistungen der Mobilfunknetzbetreiber.

2 In der Vergangenheit waren die Lizenzen, die die Regulierungsbehörde den Netzbetreibern für den nach damaliger Rechtslage lizenzpflichtigen Betrieb ihrer Mobilfunknetze erteilt hatte, an die Verpflichtung geknüpft, Diensteanbietern diskriminierungsfrei Zugang zu Mobilfunkdiensten zu gewähren (sog. Diensteanbieterverpflichtungen). Diese sog. UMTS-Lizenzen waren bis Ende 2020 befristet. In den Jahren 2016 und 2017 veröffentlichte die Bundesnetzagentur mehrere - jeweils aufeinander aufbauende - Ausarbeitungen zum weiteren Ausbau digitaler Funkinfrastrukturen ("Frequenzkompass", "Orientierungspunkte", "Eckpunkte"). Darin wies sie im Zusammenhang mit der vorgesehenen Bereitstellung weiterer, insbesondere für den Ausbau von 5G-Infrastrukturen geeigneter Frequenzen auf die zu prüfende Möglichkeit der Auferlegung einer Diensteanbieterverpflichtung über das Jahr 2020 hinaus hin.

3 Mit Beschluss vom 14. Mai 2018 ordnete die Präsidentenkammer der Bundesnetzagentur an, dass der Zuteilung von Frequenzen in den Bereichen 2 GHz und 3,6 GHz für den drahtlosen Netzzugang ein Vergabeverfahren voranzugehen habe, und bestimmte ferner, dieses als Versteigerungsverfahren durchzuführen.

4 Am 12. Juli 2018 fand auf Einladung des Bundesministeriums für Verkehr und digitale Infrastruktur (BMVI) ein sog. Mobilfunkgipfel statt, an dem neben den drei etablierten Mobilfunknetzbetreibern sowie Vertretern der Bundesländer und Kommunen auch der Präsident der Bundesnetzagentur teilnahm. Unternehmen aus dem Kreis der Diensteanbieter waren nicht vertreten. In einer anschließend veröffentlichten "Gemeinsamen Erklärung zum Mobilfunkgipfel" erklärten sich die Mobilfunknetzbetreiber u. a. bereit, bei "investitionsfördernden Rahmenbedingungen" Versorgungslücken in besiedelten Gebieten zu schließen, die nach einer Erfüllung der geltenden Versorgungsauflagen verblieben. Bund, Länder und Kommunen sagten zu, "investitionsfördernde und -sichernde Rahmenbedingungen" für den Ausbau der Mobilfunknetze zu schaffen sowie wirksame Anreize für einen beschleunigten und effizienten Ausbau der Mobilfunknetze herbeizuführen. Dies beinhaltete u. a. für den Bund den Aufschub des Zahlungsbeginns und die Stundung der Zahlung (Ratenzahlung) der Auktionserlöse für Netzbetreiber, die verbindliche kooperative Erschließungszusagen abgäben.

5 Am 13. Juli 2018 führte die Bundesnetzagentur eine mündliche Anhörung zu den wesentlichen frequenzregulatorischen Aspekten des Verfahrens zur Vergabe der Frequenzen aus den Bereichen 2 GHz und 3,6 GHz sowie insbesondere der Themen Versorgungsverpflichtung und Diensteanbieterregelung durch. Den interessierten Kreisen wurde im Anschluss Gelegenheit zur schriftlichen Ergänzung ihres Vorbringens gegeben. Die Klägerin zu 2. führte am 25. Juli 2018 aus, dass eine Diensteanbieterverpflichtung für sie unverzichtbar sei und beantragte, im Einzelnen ausformulierte Regelungen zur Diensteanbieterverpflichtung in die Entscheidung aufzunehmen. Hilfsweise beantragte sie, die in den UMTS-Lizenzen enthaltenen Regelungen zur Diensteanbieterverpflichtung aufzunehmen. Mit Schreiben vom 12. bzw. 18. Oktober 2018 nahm die Klägerin zu 2. zu dem am 24. September 2018 veröffentlichten Konsultationsentwurf der Bundesnetzagentur zu den Vergabe- und Auktionsregeln Stellung. Sie wiederholte ihre Haupt- und Hilfsanträge zur Aufnahme einer im Einzelnen ausformulierten Diensteanbieterverpflichtung bzw. einer den UMTS-Lizenzen entsprechenden Regelung. Weiter hilfsweise beantragte sie, das im Konsultationsentwurf enthaltene Verhandlungsgebot zu konkretisieren.

6 Mit Beschluss der Präsidentenkammer vom 26. November 2018 erließ die Bundesnetzagentur die Entscheidung über die Festlegungen und Regeln im Einzelnen (Vergaberegeln) und über die Festlegungen und Regelungen für die Durchführung des Verfahrens (Auktionsregeln) zur Vergabe von Frequenzen aus den Bereichen 2 GHz und 3,6 GHz für den drahtlosen Netzzugang zum Angebot von Telekommunikationsdiensten. Die Vergaberegeln umfassen u. a. die Voraussetzungen für die Zulassung zum Versteigerungsverfahren (Ziffer III.1), die Bestimmung der Frequenznutzung, für die die zu vergebenden Frequenzen unter Beachtung des Frequenzplans verwendet werden dürfen (Ziffer III.2) sowie das Mindestgebot (Ziffer III.5). Teil der Vergaberegeln sind ferner die Frequenznutzungsbestimmungen, die u. a. Versorgungspflichten (Ziffern III.4.3 bis III.4.12) und Verhandlungspflichten (Ziffern III.4.15 bis III.4.17) festlegen. Ziffer III.4.15 enthält folgende Regelung: "Zuteilungsinhaber haben mit geeigneten Diensteanbietern über die Mitnutzung von Funkkapazitäten zu verhandeln. Die Verhandlungen sollen diskriminierungsfrei sein und die bereitzustellenden Kapazitäten nicht auf bestimmte Dienste, Funktechniken oder Anwendungen beschränkt werden."

7 Die Frequenzversteigerung fand vom 19. März bis zum 12. Juni 2019 statt.

8 Die Klägerinnen haben gegen den Beschluss vom 26. November 2018 Klage erhoben und - unter 1. – die Verpflichtung der Beklagten zur Neubescheidung der Anträge vom 12. bzw. 18. Oktober 2018 sowie - unter 2. – die Feststellung beantragt, dass die Regelung zur Diensteanbieterverpflichtung in den UMTS-Lizenzen bis zu einer etwaigen bestandskräftigen Neubescheidung gemäß Ziffer 1 für die Lizenznehmer der UMTS-Lizenzen fortgelten. Nach Durchführung eines Erörterungstermins am 26. April 2024 sowie eines Beweistermins am 3. und 4. Juni 2024 hat das Verwaltungsgericht mit aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 26. August 2024 ergangenem Urteil die Beklagte verpflichtet, unter Aufhebung der Entscheidung der Präsidentenkammer der Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen vom 26. November 2018 über die Festlegungen und Regelungen im Einzelnen (Vergaberegeln) und über die Festlegungen und Regelungen für die Durchführung des Verfahrens (Auktionsregeln) zur Vergabe von Frequenzen in den Bereichen 2 GHz und 3,6 GHz den Antrag der Klägerinnen vom 12. bzw. 18. Oktober 2018 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden. Im Übrigen hat es die Klage abgewiesen.

9 Zur Begründung hat das Verwaltungsgericht im Wesentlichen ausgeführt: Die Klage sei hinsichtlich des Klageantrags zu 1. zulässig und begründet. Die Klägerinnen seien klagebefugt. Als Diensteanbieterinnen hätten sie sich für die beantragte Ergänzung der Vergabebedingungen zunächst auf § 61 Abs. 3 Satz 2 Nr. 4 TKG 2004 und nunmehr auf § 100 Abs. 4 Nr. 4 TKG stützen können. Nach dem Gesamtergebnis des Verfahrens stehe zur Überzeugung des Gerichts fest, dass die Präsidentenkammerentscheidung vom 26. November 2018 an beachtlichen Verfahrensfehlern leide. Zum einen begründe die konkrete Verfahrensgestaltung der Präsidentenkammer gegenüber allen ihrer drei Mitglieder die Besorgnis der Befangenheit. Zum anderen liege ein Verstoß gegen die unionsrechtlich garantierte Unabhängigkeit der Bundesnetzagentur als nationaler Regulierungsbehörde vor. Ferner bestehe unter dem Gesichtspunkt der faktischen Vorfestlegung ein Abwägungsdefizit. Die Klägerinnen hätten daher einen Anspruch auf Neubescheidung ihrer Anträge vom 12. bzw. 18. Oktober 2018. Der Klageantrag zu 2. sei jedenfalls offensichtlich unbegründet. Mit Ablauf der Befristung der UMTS-Lizenzen zum 31. Dezember 2020 sei auch die Diensteanbieterverpflichtung unwirksam geworden.

10 Die Revision gegen sein Urteil hat das Verwaltungsgericht nicht zugelassen. Dagegen wenden sich die Klägerinnen und die Beklagte jeweils mit der Beschwerde.

11 Die Beschwerden der Beklagten (1.) und der Klägerinnen (2.) gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Verwaltungsgerichts vom 26. August 2024 bleiben ohne Erfolg.

12 1. Die auf sämtliche Zulassungsgründe gestützte Beschwerde der Beklagten gegen die Nichtzulassung der Revision ist unbegründet.

13 Das Verwaltungsgericht hat die Beklagte - unter Abweisung der Klage im Übrigen - verpflichtet, "unter Aufhebung der Entscheidung der Präsidentenkammer der Bundesnetzagentur (...) vom 26. November 2018 (...) den Antrag der Klägerinnen (...) unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden." Es hat seine Entscheidung auf drei jeweils unabhängig voneinander tragende Begründungen gestützt: Erstens leide die Präsidentenkammerentscheidung vom 26. November 2018 an einem beachtlichen Verfahrensverstoß, weil alle drei Mitglieder der Präsidentenkammer wegen Besorgnis der Befangenheit nicht an der streitgegenständlichen Entscheidung hätten mitwirken dürfen. Zweitens liege ein Verstoß gegen die...