Urteil Nr. B 6 KA 16/20 R des Bundessozialgericht, 2021-11-04

CourtDer Bundessozialgericht (Deutschland)
Judgment Date04 2021
ECLIDE:BSG:2021:041121UB6KA1620R0
Judgement NumberB 6 KA 16/20 R
Tenor

Die Revision der Klägerin gegen das Urteil des Sozialgerichts Berlin vom 2. September 2020 wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt auch die Kosten des Revisionsverfahrens mit Ausnahme der Kosten der Beigeladenen zu 2. bis 6.

Tatbestand

Streitig ist die Rechtmäßigkeit einer an die Beigeladene zu 1. erteilten Ermächtigung zur Teilnahme an der vertragspsychotherapeutischen Versorgung von Empfängern laufender Leistungen nach § 2 Asylbewerberleistungsgesetz (AsylbLG).

Die Beigeladene zu 1. ist als Psychologische Psychotherapeutin approbiert, hat die Weiterbildung im Richtlinienverfahren Verhaltenstherapie zur Behandlung von Erwachsenen abgeschlossen und ist seit dem 9.6.2017 im Arztregister eingetragen. Ihren am 9.6.2017 beim Zulassungsausschuss für Ärzte und Psychotherapeuten Zulassungsbezirk Berlin (ZA) gestellten Antrag auf Erteilung einer Ermächtigung zur Teilnahme an der vertragspsychotherapeutischen Versorgung zur ambulanten psychotherapeutischen Versorgung von Empfängern laufender Leistungen nach § 2 AsylbLG, die Folter, Vergewaltigung oder sonstige schwere Formen psychischer, physischer oder sexueller Gewalt erlitten haben (§ 31 Abs 1 Satz 2 der Zulassungsverordnung für Vertragsärzte - Ärzte-ZV), lehnte der ZA ab. Aus der Begründung des Verordnungsgebers zu § 31 Abs 1 Satz 2 Ärzte-ZV ergebe sich, dass eine Ermächtigung nur an diejenigen Antragsteller erteilt werden dürfe, die eine bereits begonnene Behandlung von Geflüchteten nach Ablauf von 15 Monaten mit Eintreten des Leistungsanspruchs nach § 2 AsylbLG fortsetzen wollten. Die Beigeladene zu 1. habe keinen Nachweis zu bereits durchgeführten Behandlungen erbracht.

Auf den Widerspruch der Beigeladenen zu 1. änderte der beklagte Berufungsausschuss (BA) den Bescheid des ZA ab und ermächtigte die Beigeladene zu 1. für die Zeit vom 1.7.2018 bis 30.6.2020 zur vertragspsychotherapeutischen Versorgung von Geflüchteten für die in der Anlage zum Beschluss genannten Leistungen (Beschluss vom 20.6.2018/Bescheid vom 23.7.2018). Die Beigeladene zu 1. erfülle die Voraussetzungen für die Ermächtigung. Entgegen der Auffassung des ZA ergebe sich aus der Begründung zur Ergänzung des § 31 Abs 1 Ärzte-ZV kein Ausschluss für die Erteilung der Ermächtigung. Maßgebend sei der Wortlaut der Vorschrift. Auch wenn aus der Begründung ein Wille zur Einschränkung des Ermächtigungsanspruchs zu erkennen wäre, könne dieser nur bei einem nicht eindeutigen Wortlaut der Vorschrift zur Auslegung herangezogen werden. Dies sei nicht der Fall.

Mit der Klage macht die Kassenärztliche Vereinigung (KÄV) geltend, dass die Beigeladene zu 1. keine Geflüchteten behandelt habe, deren Behandlung nach 15 Monaten dauerhaften Aufenthaltes in Deutschland fortzuführen sei. Die Ermächtigung sei nur zur Weiterbehandlung bereits in Therapie befindlicher Leistungsempfänger nach § 2 AsylbLG zu erteilen. Der Wortlaut von § 31 Abs 1 Satz 2 Ärzte-ZV gehe über Sinn und Zweck der Vorschrift hinaus. Die Begründung (BR-Drucks 447/15 S 14) zeige deutlich, dass nur drohende Versorgungsabbrüche infolge des Wechsels der rechtlichen Grundlage für die Versorgung vermieden werden sollten. Zweck der Norm sei jedoch nicht, dem genannten Personenkreis beim Wechsel in die Gesetzliche Krankenversicherung (GKV)-Versorgung (§ 264 Abs 2 SGB V) einen privilegierten Zugang zur psychiatrischen und psychotherapeutischen Versorgung zu verschaffen.

Vor der Entscheidung des SG hat die Klägerin ihre Klage wegen Erledigung der streitgegenständlichen Ermächtigung durch Zeitablauf umgestellt und beantragt festzustellen, dass der Beschluss des Beklagten rechtswidrig war. Das berechtigte Interesse für eine Fortsetzungsfeststellungsklage sei unter dem Gesichtspunkt einer hinreichend bestimmten Wiederholungsgefahr gegeben. Der ZA habe der Beigeladenen zu 1. im Juni 2020 erneut eine auf die Weiterbehandlung von nach §§ 4, 6 AsylbLG versorgten Personen beschränkte Ermächtigung erteilt. Ohne gerichtliche Klärung sei wahrscheinlich, dass der beklagte BA dem Widerspruch der Beigeladenen zu 1. erneut stattgeben werde.

Das SG hat die Klage abgewiesen (Urteil vom 2.9.2020). § 31 Abs 1 Satz 2 Ärzte-ZV enthalte einen gebundenen Anspruch auf Ermächtigung und setze allein voraus, dass die Behandelten Empfänger laufender Leistungen nach § 2 AsylbLG seien und die in der Norm aufgeführten Traumata erlitten hätten. Eine bereits innerhalb der ersten 15 Monate des Aufenthaltes begonnene psychotherapeutische Behandlung sei nicht Voraussetzung der Ermächtigung. Auch aus der Gesetzesbegründung gehe eine solche Beschränkung nicht hervor. Dort werde als Ziel der Ergänzung des § 31 Abs 1 Ärzte-ZV auch die Stärkung der Versorgungsangebote im System der GKV genannt, um eine sichere und kontinuierliche Behandlung der Betroffenen zu gewährleisten und auch weiterhin die bedarfsgerechte allgemeine vertragsärztliche Versorgung der Bevölkerung insgesamt zu gewährleisten. Die Vermeidung von Versorgungsabbrüchen sei ein, aber nicht das einzige Ziel der Regelung.

Mit ihrer Sprungrevision rügt die Klägerin die Verletzung des § 31 Abs 1 Satz 2 Ärzte-ZV, den das SG falsch ausgelegt habe. Entgegen der Auffassung des SG müsse der Anwendungsbereich der Norm eingeschränkt werden. Ein Rechtsanspruch auf Ermächtigung bestehe nur in Bezug auf Personen, deren Behandlung bereits innerhalb der ersten 15 (bzw heute 18) Monate des Aufenthaltes ohne wesentliche Unterbrechung im Bundesgebiet begonnen wurde und fortgesetzt werden solle. Die Norm sei auf diese Fälle teleologisch zu reduzieren. Ziel der Regelung sei gewesen, Versorgungsabbrüche zu vermeiden, die entstehen könnten, wenn die Behandlung der betreffenden Personen in den ersten 15 Monaten durch Therapeuten erfolge, die über keine Berechtigung zur Erbringung von Leistungen zu Lasten der GKV verfügten. Wenn das SG meine, es habe sich hier nur um ein, nicht aber das einzige Ziel der Regelung gehandelt, verkenne es die auch aus der Begründung zu entnehmende Differenzierung von Anlass und Ziel der neuen Regelung. Die akute Fluchtsituation 2015 sei Anlass für die Einführung des zusätzlichen Ermächtigungstatbestandes gewesen, weil die bereits vorhandenen Tatbestände nach Auffassung des Verordnungsgebers nur unzureichend genutzt worden seien. Daran anschließend werde mehrfach als Ziel der Regelung die "zeitnahe und kontinuierliche […] Behandlung", "Versorgungsabbrüche zu vermeiden" und die "kontinuierliche psychotherapeutische und psychiatrische Weiterbehandlung durch die bereits eingebundenen Leistungserbringer" genannt. Der Anwendungsbereich der Norm sei daher in teleologischer Reduktion auf die Behandlung des Personenkreises zu beschränken, bei dem es überhaupt zu einem Versorgungsabbruch kommen könne.

Dieses Ergebnis werde im Übrigen durch systematische Erwägungen gestützt. § 31 Abs 1 Satz 2 Ärzte-ZV gewähre eine Ermächtigung ohne Bedarfsprüfung, die für die beiden anderen Ermächtigungstatbestände nach § 31 Abs 1 Satz 1 Ärzte-ZV jedoch vorgesehen sei. Den Zulassungsgremien sei überdies bei der Ermächtigung nach § 31 Abs 1 Satz 2 Ärzte-ZV kein Ermessen eingeräumt worden, weil sich die Notwendigkeit der Ermächtigung unmittelbar aus dem Ziel der Weiterbehandlung des Geflüchteten durch den Nicht-Vertragspsychotherapeuten bzw -psychiater ergebe.

Die Klägerin beantragt,
das Urteil des SG Berlin vom 2.9.2020 aufzuheben und festzustellen, dass der Bescheid des Beklagten vom 23.7.2018 rechtswidrig war.

Der Beklagte und die Beigeladene zu 1. beantragen,
die Revision zurückzuweisen.

Das SG hat nach Auffassung des Beklagten § 31 Abs 1 Satz 2 Ärzte-ZV weder falsch ausgelegt noch fehlerhaft angewendet. Eine teleologische Reduktion der Vorschrift sei nicht gerechtfertigt. Die Klägerin ziehe als gesetzgeberischen Zweck der Norm nur den Teil der Begründung heran, der auf die Vermeidung von Versorgungsabbrüchen abziele. Der Zweck einer Verbesserung der psychotherapeutischen und psychiatrischen Versorgung von Geflüchteten werde damit auf das Nebenproblem der Versorgungsabbrüche reduziert. Auch wenn ein Wechsel des Therapeuten während der laufenden Therapie gravierend sei, erscheine dieses Problem in Anbetracht der Gesamtsituation der Geflüchteten gering.

Nach Auffassung der Beigeladenen zu 1. dürfe der Ermächtigungsanspruch aus § 31 Abs 1 Satz 2 Ärzte-ZV nicht auf Behandlungsfälle beschränkt werden, in denen ein Versorgungsabbruch entstehen könne. Dies gehe aus dem Wortlaut der Norm nicht hervor und wäre auch widersinnig. In der Verordnungsbegründung werde festgestellt, dass der Kreis der Leistungserbringer der GKV von den zuvor zuständigen Leistungserbringern der Akutversorgung abweichen könne, weshalb Ziel der Regelung sei, sog Versorgungsabbrüche zu vermeiden. Entgegen der Auffassung der Klägerin werde auch kein zweiter Versorgungsweg eröffnet. Aufgrund der in der Vergangenheit beobachteten exekutiven Defizite sei das zusätzliche Angebot für die Empfänger von Leistungen nach § 2 AsylbLG vom Verordnungsgeber erwünscht und zur Überwindung dieser Defizite in vollem Bewusstsein des Ausnahmecharakters der Regelung als gebundener Anspruch auf eine Ermächtigung ausgestaltet worden.

Entscheidungsgründe

Die Sprungrevision der Klägerin hat keinen Erfolg.

A. Die von der Klägerin als Anfechtungsklage (§ 54 Abs 1 Alt 1 SGG) erhobene und zuletzt im Wege der sachdienlichen Klageänderung (§ 99 Abs 1 Alt 2 SGG) zur gerichtlichen Entscheidung gestellte Fortsetzungsfeststellungsklage (§ 131 Abs 1 Satz 3 SGG) ist zulässig.

Gemäß § 131 Abs 1 Satz 3 SGG ist die Fortsetzungsfeststellungsklage statthaft, wenn sich ein mit der Anfechtungsklage angegriffener Verwaltungsakt während eines laufenden Klageverfahrens "durch Zurücknahme oder anders erledigt". Die mit dem angefochtenen Bescheid des Beklagten erteilte Ermächtigung der Beigeladenen zu 1. zur Teilnahme an der vertragspsychotherapeutischen Versorgung hat sich mit Ablauf der ausgesprochenen Befristung zum 30.6.2020 durch Zeitablauf erledigt (§ 39 Abs 2 SGB X).

Auch das nach § 131 Abs 1 Satz 3 SGG erforderliche...

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