Urteil vom 13.09.2006 - BVerwG 6 C 11.06

1 Die Klägerin ist ein Finanzdienstleistungsinstitut und hatte im Jahre 1999 eine Erlaubnis zum Betreiben der Anlage- und Abschlussvermittlung sowie des Eigenhandels gemäß § 32 Abs. 1 KWG i.V.m. § 1 Abs. 1a Nr. 1, 2 und 4 KWG. Das Bundesaufsichtsamt für das Kreditwesen, dessen Aufgaben von der Beklagten übernommen worden sind, zog sie mit Bescheid vom 14. Dezember 2001 zu einer Kostenumlage nach § 51 Abs. 1 KWG für das Kalenderjahr 1999 in Höhe von 138 058,94 DM heran. Mit Widerspruchsbescheid vom 11. Februar 2004 ermäßigte die Beklagte den Betrag um 7 035,66 DM und wies den Widerspruch im Übrigen zurück.

2 Mit ihrer Klage hat die Klägerin geltend gemacht, die als Rechtsgrundlage für die Veranlagung herangezogene Verordnung über die Umlegung der Kosten des Bundesaufsichtsamtes für das Kreditwesen - UmlVKF - vom 8. März 1999 (BGBl I S. 314) sei durch die Ermächtigungsgrundlage des § 51 Abs. 1 Kreditwesengesetz - KWG - nicht gedeckt gewesen. § 51 Abs. 1 KWG gestatte es nicht, die Umlage für zwei getrennte Kostenblöcke, nämlich für die Kreditinstitute einerseits und die Finanzdienstleistungsinstitute andererseits, zu erheben. Die Verordnung sei auch deshalb verfassungswidrig, weil die Bemessungsgrundlage für die Umlage der Finanzdienstleistungsinstitute auf Erträge abstelle, während bei den Kreditinstituten die Bilanzsumme Berechnungsgrundlage sei.

3 In der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht hat die Beklagte die angefochtenen Bescheide aufgehoben, soweit die Klägerin mit einem 128 522,28 DM übersteigenden Betrag veranlagt worden war. Insoweit haben die Parteien den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt erklärt.

4 Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 8. Dezember 2005 abgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt:

5 Es könne dahingestellt bleiben, ob die Verordnung über die Umlegung der Kosten des Bundesaufsichtsamtes für das Kreditwesen von § 51 Abs. 1 KWG in der seinerzeit geltenden Fassung gedeckt gewesen sei. Denn diese verordnungsrechtliche Regelung sei durch § 51 Abs. 1 Satz 3 KWG in der Fassung des Gesetzes vom 15. Dezember 2004 (BGBl I S. 3416, 3427) ersetzt worden. Danach gelte die genannte Verordnung für das Jahr 2000 in der am 12. März 1999 geltenden Fassung mit Gesetzeskraft. Es komme deshalb nicht mehr auf die Frage an, ob die Regelungen der Verordnung in der ursprünglichen Fassung von der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage gedeckt gewesen seien.

6 Die Regelung über die Kostenumlage verstoße nicht gegen Verfassungsrecht. Das Gesetz verletze insbesondere nicht das Rückwirkungsverbot. Die Abgabe erfülle auch alle Anforderungen, die an eine Sonderabgabe zu Finanzierungszwecken zu stellen sei. Es liege auch keine Verletzung von Grundrechten vor.

7 Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Verwaltungsgericht zugelassene und unter Beifügung der Zustimmungserklärung der Beklagten eingelegte Sprungrevision der Klägerin mit dem Ziel der Aufhebung des Urteils des Verwaltungsgerichts und der angefochtenen Bescheide.

8 Die Klägerin macht geltend: Die Verordnung über die Umlegung der Kosten des Bundesaufsichtsamtes für das Kreditwesen habe den durch § 51 Abs. 1 KWG vorgegebenen Ermächtigungsrahmen überschritten. Die getrennte Ermittlung und Umlegung der Aufsichtskosten auf Finanzdienstleistungsinstitute einerseits und Kreditinstitute andererseits sei darin nicht vorgesehen gewesen, wie auch ein Vergleich mit der Regelung des § 11 WPHG über die Verteilung der Aufsichtskosten des damaligen Bundesaufsichtsamtes für den Wertpapierhandel belege. Demgegenüber sei es ungerechtfertigt, die hohen Anlaufkosten der Beaufsichtigung der Finanzdienstleistungsinstitute als Anlass für eine Aufteilung zu sehen. Denn das Gesetz habe allein auf den Geschäftsumfang als Anknüpfungspunkt für die Umlage abgestellt und damit dem Verursacherprinzip keine Bedeutung beigemessen. Die Gruppenbildung durch den Verordnungsgeber habe das gemeinschaftsrechtliche Ziel gleicher Regeln für gleiche Geschäfte unabhängig vom Status der Institute verfehlt. Die Formulierung des Gesetzes, dass die Kosten „anteilig“ auf die einzelnen Institute nach Maßgabe ihres Geschäftsumfangs umzulegen seien, trage ebenfalls nicht die Gruppenbildung durch die Verordnung.

9 Es sei nicht erforderlich gewesen, bei einer gemeinsamen Veranlagung aller Institute die Bilanzsumme zum Verteilungsmaßstab zu machen, was möglicherweise zu einer unverhältnismäßig hohen Belastung der Kreditinstitute und damit zur Verfassungswidrigkeit des § 51 Abs. 1 KWG geführt hätte; insoweit seien andere Verteilungsmaßstäbe zur Abbildung des gesetzlichen Merkmals des Geschäftsumfangs denkbar.

10 Der Gesetzgeber habe die von ihm gesehenen Anlaufkosten der Beaufsichtigung der Finanzdienstleistungsinstitute nicht zum Anlass einer getrennten Abwälzung auf die beiden Institutstypen genommen. Der Verordnungsgeber sei dazu nicht ermächtigt gewesen, zumal die Gruppenbildung durch den Verordnungsgeber auf Dauer angelegt gewesen sei und nicht nur auf die Zeit der Anlaufkosten.

11 Die Gruppenbildung sei zudem willkürlich. Alle beaufsichtigten Institute unterlägen den gleichen materiellen und aufsichtsrechtlichen Vorschriften. Bei beiden Institutstypen müssten namentlich die Einhaltung der Vorschriften über die Eigenmittel- und Liquiditätsausstattung sowie die Gewährung von Großkrediten überwacht werden. Es komme hinzu, dass die Heterogenität innerhalb der Gruppe der Kreditinstitute sehr viel größer als diejenige zwischen der Gesamtgruppe der Kreditinstitute und derjenigen der Finanzdienstleistungsinstitute sei. Hingegen gebe es wiederum eine große Heterogenität innerhalb der Gruppe der Finanzdienstleistungsinstitute.

12 Das Gesetz über die rückwirkende Anordnung der Gesetzeskraft der Verordnung sei verfassungswidrig. Die rückwirkende Auferlegung einer öffentlich-rechtlichen Leistungspflicht sei grundsätzlich unzulässig. Eine Ausnahme davon könne nicht wegen fehlenden Vertrauens oder fehlender Schutzwürdigkeit des Vertrauens, keine Abgaben entrichten zu müssen, gemacht werden. Die Verordnung sei nicht nur formal, sondern inhaltlich fehlerhaft gewesen. Durch die Anordnung der rückwirkenden Gesetzeskraft habe der Gesetzgeber die von ihm selbst in § 51 Abs. 1 KWG geschaffene Rechtslage gravierend rückwirkend geändert. Mit der rückwirkenden Gesetzesregelung habe kein Finanzdienstleistungsinstitut rechnen müssen. Die Finanzdienstleistungsinstitute hätten darauf vertrauen dürfen, dass sie zusammen mit den Kreditinstituten nach dem Geschäftsumfang in Anspruch genommen würden. Eine weitergehende Belastung sei in § 51 Abs. 1 KWG nicht angelegt gewesen. Durch einen Akt der Verwaltung, als den sich die Verordnung darstelle, habe das Vertrauen in die Geltung des Gesetzes nicht seine Grundlage verloren.

13 Die Beklagte tritt der Revision entgegen.

14 Die Sprungrevision ist nicht begründet. Das angefochtene Urteil beruht nicht auf einer Verletzung revisiblen Rechts (§ 137 Abs. 1 VwGO).

15 1. Rechtsgrundlage für den angefochtenen Bescheid ist § 51 des Gesetzes über das Kreditwesen (Kreditwesengesetz - KWG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 9. September 1998 (BGBl I S. 2776), geändert durch Art. 3 des Gesetzes zur Änderung des Versicherungsaufsichtsgesetzes und anderer Gesetze vom 15. Dezember 2004 (BGBl I S. 3416, 3427) in Verbindung mit der Umlage-Verordnung Kredit- und Finanzdienstleistungswesen - UmlVKF - vom 8. März 1999 (BGBl I S. 314). Nach § 51 Abs. 1 KWG sind die Kosten des Bundesaufsichtsamtes, soweit sie nicht anderweitig gedeckt sind, von den Instituten dem Bund zu 90 v.H. zu erstatten. Die Kosten werden anteilig auf die einzelnen Institute nach Maßgabe ihres Geschäftsumfangs umgelegt. Das Nähere über die Erhebung der Umlage bestimmt das Bundesministerium der Finanzen durch Rechtsverordnung. Das Ministerium kann die Ermächtigung durch Rechtsverordnung übertragen. Letzteres war durch die Verordnung vom 19. Dezember 1997 (BGBl I S. 3156) durch Übertragung auf das (damalige) Bundesaufsichtsamt für das Kreditwesen geschehen. Nach § 3 Abs. 1 UmlVKF wird der Umlagebetrag für die Kreditinstitute und die Finanzdienstleistungsinstitute jeweils getrennt nach dem Verhältnis des für ihre Aufsicht eingesetzten Personals bestimmt, wobei maßgebend der Personaleinsatz am Ende des Kalenderjahres ist, für das Kosten zu erstatten sind. Der Erstattungsbetrag, den das einzelne Institut zu entrichten hat, wird bei Kreditinstituten nach dem Verhältnis der Bilanzsumme des einzelnen Kreditinstituts zum Gesamtbetrag der Bilanzsummen der erstattungspflichtigen Kreditinstitute bemessen, während er bei Finanzdienstleistungsinstituten nach dem Verhältnis der Summe der Provisionserträge und der Erträge aus Finanzgeschäften mit Wertpapieren des Handelsbestandes, Finanzinstrumenten, Devisen und Edelmetallen des einzelnen Instituts zum Gesamtbetrag aus der Summe dieser Ertragsposten aller erstattungspflichtigen Finanzdienstleistungsinstitute bemessen wird (§§ 5 und 6 UmlVKF)...