Urteil vom 14.06.2016 - BVerwG 10 C 7.15

1 Die Kläger sind Vertrauensleute eines auf den Ausstieg der Landeshauptstadt Stuttgart aus dem Projekt "Stuttgart 21" gerichteten Bürgerbegehrens. Sie sind der Auffassung, die Mitfinanzierung des Projekts durch die Beklagte sei mit Art. 104a Abs. 1 GG unvereinbar und deshalb verfassungswidrig. Sie wenden sich dagegen, dass die beklagte Landeshauptstadt das Bürgerbegehren nicht zugelassen hat.

2 An der Finanzierung des Projekts "Stuttgart 21" ist neben der Bundesrepublik Deutschland, dem Land Baden-Württemberg, dem Verband Region Stuttgart, der Flughafen Stuttgart GmbH und der Europäischen Union auch die beklagte Landeshauptstadt Stuttgart beteiligt. Im Rahmen des Projekts hat sie die Rahmenvereinbarung zum Projekt "Stuttgart 21" vom 7. November 1995, die Vereinbarung zur weiteren Zusammenarbeit zur Realisierung der Projekte "Stuttgart 21" und Neubaustrecke Wendlingen-Ulm vom 24. Juli 2001, den Kaufvertrag über frei werdende Bahnflächen vom 21. Dezember 2001, das Memorandum of Understanding vom 19. Juli 2007, die Ergänzungsvereinbarung zwischen dem Land, der Landeshauptstadt und dem Verband Region Stuttgart vom 5. Oktober 2007, mit der die Kosten auf Seiten des Landes aufgeteilt wurden, und den Finanzierungsvertrag vom 2. April 2009 mit unterzeichnet.

3 Am 21. März 2011 übergaben die Kläger dem Oberbürgermeister der Beklagten Listen mit mehr als 35 600 Unterschriften zu einem Bürgerbegehren mit dem Titel "Ausstieg der Stadt aus dem Projekt Stuttgart 21". Es strebt einen Bürgerentscheid zu der Frage an, ob die Beklagte ihre Mitgliedschaft im Projekt "Stuttgart 21" förmlich beenden soll, indem sie sich gegenüber den Projektpartnern auf die Verfassungswidrigkeit der Mischfinanzierung beruft, die Projektverträge kündigt und weitere Beitragszahlungen zum Projekt unterlässt. In der Begründung wird ausgeführt, das Bürgerbegehren ziele auf die Beendigung der Mitgliedschaft der Beklagten an dem Projekt. Die pauschale Mitfinanzierung des Eisenbahnprojekts "Stuttgart 21" durch die Beklagte und das Land Baden-Württemberg sei wegen Verstoßes gegen Art. 104a Abs. 1 GG verfassungswidrig. Die Beklagte finanziere über ihre Projektbeteiligung eine Bundesaufgabe mit. Das Bürgerbegehren wolle erreichen, dass die Beklagte diese Verfassungsnorm beachte. Ob die übrigen Projektpartner das Projekt auch ohne die Beteiligung der Beklagten vollenden könnten, werde durch den Bürgerentscheid nicht geklärt.

4 Auf Grundlage eines Gemeinderatsbeschlusses stellte die Beklagte mit an die Kläger gerichteten Bescheiden vom 11. Juli 2011 fest, dass der beantragte Bürgerentscheid über den "Ausstieg der Landeshauptstadt aus dem Projekt Stuttgart 21" unzulässig sei, weil er auf eine Verletzung vertraglicher Verpflichtungen und damit auf ein rechtswidriges Ziel gerichtet sei. Die Beklagte habe kein ordentliches Kündigungsrecht oder sonstiges einseitiges Recht, sich von den Verträgen zu lösen. Die Projektverträge seien auch nicht wegen eines Verstoßes gegen Art. 104a Abs. 1 GG nichtig. Das dort enthaltene Konnexitätsprinzip verbiete nicht eine Zusammenarbeit von Bund, Ländern und Gemeinden in Wahrnehmung jeweils eigener Aufgaben und bei Kostenaufteilung nach dem Maß ihrer Verpflichtung zur Aufgabenwahrnehmung. Der Beklagten komme wegen ihrer Zuständigkeiten für den Stadtumbau und die Verbesserung der örtlichen Wirtschaftsstruktur eine eigene Finanzierungskompetenz für das Projekt zu. Außerdem sei das Bürgerbegehren wegen Verfristung und unzureichender Begründung unzulässig.

5 Nachdem ihr Widerspruch nicht beschieden worden war, haben die Kläger Untätigkeitsklage erhoben und den nachfolgend vom Regierungspräsidium Stuttgart erlassenen zurückweisenden Widerspruchsbescheid vom 15. August 2012 in das Klageverfahren einbezogen. Das Verwaltungsgericht Stuttgart hat die Klage als unbegründet abgewiesen. Der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg hat die Berufung hiergegen zurückgewiesen. Das Bürgerbegehren erfülle zwar die Anforderungen des § 21 der baden-württembergischen Gemeindeordnung (GemO). Es sei jedoch auf ein rechtswidriges Ziel gerichtet und deshalb unzulässig. Die Beklagte könne sich nicht unter Berufung auf Art. 104a Abs. 1 GG von ihren Finanzierungsverpflichtungen lösen. Zwar erfülle die Deutsche Bahn AG ungeachtet der Privatisierung der Eisenbahnen des Bundes im Rahmen des Projekts eine fortbestehende Aufgabe der öffentlichen Verwaltung des Bundes. Die Mitfinanzierung durch ein Land oder eine Gemeinde sei daher an Art. 104a Abs. 1 GG zu messen. Sie sei hier aber dem Grunde nach zulässig. Eine Mitfinanzierung eines Projekts durch mehrere Aufgabenträger sei zulässig, wenn sich deren Verwaltungszuständigkeiten überschnitten und jeder Hoheitsträger eigene, definierbare Aufgaben erfülle. Die Beklagte erfülle mit ihrer Beteiligung die eigene Aufgabe der städtebaulichen Entwicklung. Sie habe von Anbeginn der Planungen an auf eine Verwirklichung ihrer städtebaulichen Ziele, nämlich der Stadtentwicklung auf 100 ha bisheriger Bahnfläche in bester Innenstadtlage bei Beibehaltung des zentralen Bahnhofsstandorts, hingewirkt. Die Beteiligten hätten das Projekt als gemeinsames Verkehrs- und Städtebauprojekt verstanden. Es sei daher kein reines Bahnprojekt. Die Mitfinanzierung durch die Beklagte verstoße auch der Höhe nach nicht gegen Art. 104a Abs. 1 GG. Bei der Eingehung vertraglicher Verpflichtungen zur Mitfinanzierung des Projekts habe die Beklagte einen weiten, gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbaren Beurteilungsspielraum. Der Mitfinanzierungsanteil der Beklagten an den vertraglich gesicherten Projektgesamtkosten von 4 526 Mio. € in Höhe von ca. 11,1 % (291,83 Mio. € vertraglicher Finanzierungs- und Risikobeteiligung zzgl. der 212 Mio. € des Wertes eines vereinbarten Zinsverzichts) beruhe auf einer vertretbaren Bewertung ihres städtebaulichen Interesses an dem Projekt.

6 Mit ihren Revisionen halten die Kläger an ihrer Auffassung fest, dass es sich beim Vorhaben "Stuttgart 21" um ein reines Bahnprojekt ohne eigene Aufgaben der Beklagten handele. Sie machen im Wesentlichen geltend, Art. 104a Abs. 1 GG enthalte ein Verbot von Doppelkompetenzen, das einer Mitfinanzierung des Projekts durch die Beklagte entgegenstehe. Es solle gerade verhindern, dass wohlhabende Länder sich den Einsatz von Bundesmitteln im eigenen Land durch einen Landesbeitrag erkaufen könnten. Die Beklagte finanziere das nicht zu ihrem Aufgabenkreis gehörende Projekt mit, um ein gesondertes städtebauliches Folgeprojekt verwirklichen zu können. Selbst wenn eine Planungskompetenz der Beklagten für "Stuttgart 21" gegeben wäre, dürfte der Mitfinanzierungsanteil lediglich Planungskosten, nicht jedoch Baukosten abdecken; seine Berechnung dürfe nicht auf einer reinen Prognose künftiger Mehreinnahmen der Beklagten basieren, sondern müsse sich an einer Zuordnung von Ausgaben zu eigenen Aufgaben der Beklagten orientieren. Die gerichtliche Überprüfung der Angemessenheit des...