Urteil vom 30.03.2021 - BVerwG 3 C 7.20

CourtDas Bundesverwaltungsgericht
Judgment Date30 n 2021
Neutral CitationBVerwG 3 C 7.20
ECLIDE:BVerwG:2021:300321U3C7.20.0
CitationBVerwG, Urteil vom 30.03.2021 - 3 C 7.20
Record Number300321U3C7.20.0
Applied rulesVO (EG) Nr. 1120/2009 Art. 2 Buchst. c,VO (EG) Nr. 1975/2006 Art. 6 Abs. 2 Buchst. a, Art. 7 Abs. 2 Satz 1, Art. 10 Abs. 4, Art. 13, Art. 15 Abs. 2, Art. 16 Abs. 2,VO (EG) Nr. 1698/2005 Art. 1, Art. 15 Abs. 2 und 3, Art. 36 Buchst. a Ziffer ii, Art. 37 Abs. 1 und 2, Art. 50a,VO (EU) Nr. 1307/2013 Art. 4 Abs. 1 Buchst. c Ziffer iii,VO (EU) Nr. 1305/2013 Art. 2 Abs. 1 Satz 2 Buchst. f,VO (EG) Nr. 73/2009 Art. 5, Art. 6, Art. 17, Art. 19 Abs. 2, Anhang II und III,VO (EG) Nr. 1200/2009 1.03.01 Anhang II, 2.03 Anhang II,VO (EG) Nr. 1122/2009 Art. 6 Abs. 1, Art. 12 Abs. 3 und 4, Art. 32, Art. 34 Abs. 1 und Abs. 2 Unterabs. 2, Art. 86
SubjectRecht der Land- und Forstwirtschaft einschließlich Förderungsmaßnahmen sowie Tierzucht- und Tierseuchenrecht
Registration Date22 t 2021

BVerwG 3 C 7.20

  • VG Meiningen - 14.07.2016 - AZ: VG 2 K 515/12 Me
  • OVG Weimar - 10.01.2020 - AZ: OVG 3 KO 646/16

In der Verwaltungsstreitsache hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 17. März 2021
durch die Vorsitzende Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Philipp, die Richter am Bundesverwaltungsgericht Liebler, Prof. Dr. habil. Wysk, die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Kuhlmann und den Richter am Bundesverwaltungsgericht Rothfuß
für Recht erkannt:

  1. Das Urteil des Thüringer Oberverwaltungsgerichts vom 10. Januar 2020 wird aufgehoben, soweit es die Berufung des Klägers zurückgewiesen hat.
  2. Die Sache wird zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückverwiesen.
  3. Die Kostenentscheidung bleibt der Schlussentscheidung vorbehalten.
Gründe I

1 Der Kläger begehrt eine höhere Ausgleichszulage und streitet hierfür um die Anerkennung von Flächen als förderfähiges, landwirtschaftlich genutztes Dauergrünland.

2 Er betreibt eine Schäferei in Form der Hütehaltung. Mit seinem Sammelantrag 2010 beantragte er unter anderem die Ausgleichszulage nach der Förderrichtlinie des Landes Thüringen zur Förderung landwirtschaftlicher Betriebe in benachteiligten Gebieten. Im Zuge seiner Verwaltungs- und Vor-Ort-Kontrollen stellte der Beklagte auf den beantragten Flächen stark verbuschte Teilflächen fest. Auf der Grundlage einer beantragten Fläche von 715,92 ha und einer als beihilfefähig ermittelten Fläche von 608,71 ha bewilligte er - nach Abzug der doppelten Flächendifferenz wegen der Übererklärung - eine Ausgleichszulage in Höhe von 56 384,07 €. Der Widerspruch, mit dem der Kläger die antragsgemäße Bewilligung weiterverfolgte, blieb ebenso wie die Klage vor dem Verwaltungsgericht erfolglos.

3 Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung im Wesentlichen zurückgewiesen. Die verbuschten Flächen seien nicht förderfähig. Förderfähig sei landwirtschaftlich genutzte Fläche. Als solche sei nach den Vorgaben des Unionsrechts die Gesamtheit der vom Betrieb selbstbewirtschafteten Flächen in Betracht zu ziehen. Hier gehe es um Dauergrünland, das als Fläche definiert sei, die fortdauernd dem Anbau von Grünfutterpflanzen diene und außerhalb der Fruchtfolge stehe; sie könne beweidet oder abgemäht werden. Für die Qualifizierung als Dauergrünland sei nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs das Kriterium einer effektiven landwirtschaftlichen Nutzung geeigneter als die Art der Vegetation. Diese erfasse mit dem Begriff der Grünfutterpflanze alle Grünpflanzen, die herkömmlicherweise in natürlichem Grünland anzutreffen oder normalerweise Teil von Saatgutgemischen für Grünland oder Wiesen in dem jeweiligen Mitgliedstaat seien. Unter den hiesigen agronomischen Bedingungen sei für Dauergrünland eine von Grünfutterpflanzen dominierte Vegetation typisch; bei ungehinderter Sukzession werde diese von verholzenden Pflanzen verdrängt. Dem habe eine effektive landwirtschaftliche Nutzung zu entsprechen. Die hier streitigen Flächen dienten nicht im erforderlichen Umfang dem Anbau von Grünfutterpflanzen, denn sie präge ein nicht unerheblicher Anteil verholzender Pflanzen, der unerwünscht sei. In Ansehung des unbestimmten Rechtsbegriffs "dem Anbau dienen" unterliege diese Beurteilung der Letztentscheidungsbefugnis des Beklagten, die die Festlegung der für das Vordringen unerwünschter Vegetation maßgeblichen pflanzlichen Indikatoren, die Bestimmung der maßgeblichen Bezugsflächen und die Festlegung von Grenzwerten umfasse. Er habe in seinen Merkblättern in nicht zu beanstandender Weise mit 25% einen Grenzwert zulässiger Verbuschung bestimmt. Dass die umstrittenen Flächen eine geringere Verbuschung aufgewiesen hätten, habe der Kläger nicht substantiiert vorgetragen. Der Beklagte habe sich auf die Messergebnisse seiner Vor-Ort-Kontrollen stützen dürfen. Das Messgerät habe die erforderliche Messgenauigkeit aufgewiesen. Die unionsrechtlich vorgesehene Toleranzmarge sei zutreffend berücksichtigt worden. Der Vortrag, ein Wackelkontakt habe die Messergebnisse verfälscht, sei nicht schlüssig. Stoße die gerichtliche Kontrolle nach weitest möglicher Aufklärung an die Grenze des Erkenntnisstandes der ökologischen Wissenschaft und Praxis, sei es dem Gericht erlaubt, der fachlichen Einschätzung der Behörde zu folgen, wenn diese plausibel sei. In diesem Rahmen seien die Flächen nicht fehlerhaft bestimmt worden. Im Übrigen gälten die allgemeinen Beweislastregeln. Die Beihilfefähigkeit der Flächen lasse sich heute nicht mehr aufklären, was zu Lasten des Klägers gehe. Dieser könne sich auch nicht darauf berufen, dass der Beklagte durch die Feldblockgrenzen die beihilfefähige Höchstfläche festgelegt habe und diese Flächen der Ausgleichszulage zugrunde zu legen seien. Er sei darauf hingewiesen worden, dass er die digitalen Feldstückskizzen zu überprüfen und gegebenenfalls anzupassen habe. Auf die Ergebnisse der Vor-Ort-Kontrolle 2008 oder andere Vorjahresangaben könne er nicht vertrauen. Hingegen habe die Berufung des Klägers hinsichtlich der Kürzung der Ausgleichszulage insoweit Erfolg, als nach dem Grundsatz der rückwirkenden Anwendung der milderen Sanktionsnorm nur eine Kürzung um das 1,5-fache der Differenz vorzunehmen sei. Da dem Kläger seine Prüfpflicht bekannt gewesen sei, könne dahinstehen, ob das Unionsrecht ermögliche, sich zu exkulpieren.

4 Mit der vom Berufungsgericht zugelassenen Revision verfolgt der Kläger sein Begehren weiter. Die unionsrechtlichen Bestimmungen über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums seien an die Mitgliedstaaten gerichtet und zielten auf vergleichbare Förderprogramme. Bei der Auslegung der Fördervoraussetzung der landwirtschaftlich genutzten Fläche könne daher nicht auf regionale agronomische Bedingungen abgestellt werden. Gefördert werden solle unter anderem die Nutzung von Dauergrünland. Das gelte selbst dann, wenn das Dauergrünland aus der Produktion genommen sei, sich aber in einem guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand befinde. Eine Fläche, die im Rahmen von Direktzahlungen als Dauergrünland beihilfefähig sei, müsse auch für die Ausgleichszulage anerkannt werden. Die einschlägigen Definitionen von Dauergrünland stellten auf eine effektive Nutzung nicht ab. Eine exekutive Letztentscheidungsbefugnis und damit eine Befugnis, Indikatoren und Grenzwerte für das Vordringen unerwünschter Vegetation festzulegen, bestehe nicht. Der europäische Gesetzgeber habe die Definition von Dauergrünland immer wieder fortgeschrieben und zuletzt zugelassen, dass auch andere Pflanzenarten wie Sträucher und Bäume vorhanden seien, sofern Grünfutterpflanzen weiter vorherrschten. Den Mitgliedstaaten sei zudem freigestellt worden, Flächen anzuerkennen, die abgeweidet werden könnten, auf denen Grünfutterpflanzen aber traditionell nicht vorherrschten. Damit habe der Gesetzgeber die Handlungsspielräume der Mitgliedstaaten bestimmt. Auch das System der Verwaltungssanktionen schließe einen Beurteilungsspielraum aus. Zu beachten sei, dass Schafe auch unterhalb eines von Zweigen überdeckten Bereichs Grünfutterpflanzen fänden. Zumindest im Falle der Beweidung durch Schafe stehe eine Verbuschung von 25% einer Anerkennung als Dauergrünland nicht entgegen. Unabhängig hiervon müsse ein Landwirt auf die Richtigkeit der in den Antragsunterlagen für einen Feldblock festgelegten beihilfefähigen Höchstfläche vertrauen können; sie sei als beihilfefähige Fläche zu akzeptieren. Nur so mache das System der Referenzparzellen Sinn. Vorliegend sei es immer um die Frage gegangen, ob Waldränder oder Büsche die Beihilfefähigkeit beeinflussten. Er, der Kläger, müsse sich darauf verlassen können, dass die Maßstäbe der Bewertung nicht von einem auf das andere Jahr geändert würden. Nachdem er erhebliche Zweifel an der Richtigkeit der Messungen geltend gemacht habe, hätte das Oberverwaltungsgericht diesen nachgehen müssen. Es habe auch die Beweislastverteilung nach § 11 MOG verkannt. Der Beklagte müsse eine korrekte Vermessung beweisen. Schließlich sei bei der Ermittlung der beihilfefähigen Fläche die Toleranzmarge nicht zutreffend berücksichtigt worden.

5 Der Beklagte verteidigt das angefochtene Urteil. Die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raumes stelle auf regionale Entwicklungsprogramme ab und erlaube folglich eine Regionalisierung. Nicht mehr zur Produktion genutzte Dauergrünlandflächen könnten zwar im Rahmen von Direktzahlungen beihilfefähig sein. Für die Ausgleichszulage gelte das jedoch nicht. Für sie sei vorausgesetzt, dass das Dauergrünland als solches genutzt werde. Das Oberverwaltungsgericht habe bei der Auslegung des Begriffs Dauergrünland auf der Grundlage der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zu Recht auf die örtlichen Bedingungen und eine effektive landwirtschaftliche Nutzung abgestellt. Es habe auch zutreffend darauf abgestellt, dass das Vordringen unerwünschter Vegetation zu vermeiden sei. Ein Großteil der nicht anerkannten Flächen sei ausschließlich mit verholzenden Pflanzen bewachsen gewesen. Für diese habe das Oberverwaltungsgericht zutreffend Dauergrünland verneint. Bei den übrigen Flächen handele es sich um Mischvegetationsflächen. Bei der Einschätzung, ab welchem Anteil verholzender Pflanzen Dauergrünland zu verneinen sei, habe das Oberverwaltungsgericht ihm zu Recht eine Letztentscheidungsbefugnis zugestanden. Zutreffend verweise es darauf, dass der europäische Gesetzgeber den Mitgliedstaaten eine gewisse Flexibilität bei der Definition zugestanden habe. Mit der beihilfefähigen Höchstfläche werde lediglich festgelegt, welche Fläche maximal beihilfefähig sei. Es...

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